Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
За шість місяців 2016 року до апеляційних адміністративних судів надійшло 35 543 справи та матеріали проти 49 235 справ і матеріалів у першому півріччі 2015 року.
Серед цих справ і матеріалів переважають справи за апеляційними скаргами. У звітному періоді їх кількість становила 35 396 справ проти
49 027 – у першому півріччі 2015 року. Серед інших матеріалів, що надійшли до апеляційних адміністративних судів, – 50 позовних заяв та 97 заяв про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами[1].
З урахуванням справ і матеріалів, що залишилися нерозглянутими у попередньому періоді, на розгляді апеляційних адміністративних судів перебувало 47 216 справ і матеріалів проти 74 681 справи та матеріалів у першому півріччі 2015 року.
У першому півріччі цього року апеляційні адміністративні суди розглянули 36 198 справ і матеріалів проти 58 214 справ і матеріалів в аналогічному періоді минулого року.
Показники надходження та розгляду справ і матеріалів суддями апеляційних адміністративних судів у першому півріччі 2015–2016 років відображено на гістограмі 4.
Гістограма 4
Надходження та розгляд справ і матеріалів апеляційними адміністративними судами у першому півріччі 2015–2016 років
У звітному періоді навантаження на суддів апеляційних адміністративних судів порівняно з першим півріччям 2015 року дещо зменшилось. Також зменшився діапазон середніх показників надходження та розгляду справ одним суддею апеляційного адміністративного суду.
Співвідношення згаданих показників у розрізі апеляційних адміністративних судів у першому півріччі 2015–2016 років відображено на діаграмі 2.
Діаграма 2
Співвідношення середньомісячних показників надходження та розгляду справ і матеріалів одним суддею апеляційного адміністративного суду
у першому півріччі 2015–2016 років
Як вбачається з наведених даних, у звітному періоді найбільший показник середньомісячного надходження справ і матеріалів на розгляд до одного судді та показник ухвалених судових рішень, якими закінчено розгляд справ і матеріалів, одним суддею спостерігається у Житомирському апеляційному адміністративному суді та становить 54 справи та матеріали проти відповідно 106 та 109 одиниць у першому півріччі 2015 року.
У першому півріччі цього року узагальнюючий середній показник надходження справ і матеріалів до одного судді апеляційного адміністративного суду становив 30 справ і матеріалів проти 44 справ і матеріалів у першому півріччі 2015 року.
Середньомісячна кількість ухвалених судових рішень одним суддею апеляційного адміністративного суду становила 30 судових рішень проти 49 рішень у першому півріччі 2015 року.
Оцінюючи ефективність роботи апеляційних судів за допомогою відсотка розгляду справ, необхідно зазначити, що цей показник має досить широкий діапазон. Звернемося до гістограми 5.
Гістограма 5
Відсоток розгляду справ апеляційними адміністративними судами
у першому півріччі 2015–2016 років
Показник Львівського апеляційного адміністративного суду (137%) свідчить, що судді цього суду у звітному періоді доклали значних зусиль для розгляду справ, які надійшли в попередніх періодах.
У Дніпропетровському (103%) та Одеському (107%) апеляційних адміністративних судах рівень показника вказує на передову практику.
Дані, наведені в гістограмі 5, свідчать, що в Донецькому (96%) та Житомирському (101%) апеляційних адміністративних судах відсоток розгляду справ є нейтральним та перебуває в межах рекомендованого Радою суддів України стандарту – 96%–102%.
Показник Київського апеляційного адміністративного суду (88%) є насторожуючим, оскільки свідчить про накопичення у цьому суді нерозглянутих справ.
На кінець звітного періоду 11 018 справ і матеріалів, або 23% загальної кількості справ і матеріалів, що перебували на розгляді в апеляційних адміністративних судах, не знайшли свого вирішення. У першому півріччі 2015 року цей показник становив 16 467, або 22% загальної кількості справ і матеріалів, що перебували на розгляді в апеляційних адміністративних судах.
Як уже зазначалося, у першому півріччі 2016 року апеляційні адміністративні суди розглянули 36 198 справ і матеріалів, або 77% справ і матеріалів, що перебували на розгляді.
У досліджуваному періоді апеляційні адміністративні суди повернули
12 128 матеріалів, або 34% розглянутих матеріалів, проти 2875 (5%) – у першому півріччі 2015 року, відмовили у відкритті провадження щодо 1965 (3%) матеріалів проти 2374 одиниць (4%), стосовно 371 справи та матеріалів і (2%) ухвалено інші рішення (867, або 2%, – у першому півріччі 2015 року).
У 7600 справах і матеріалах, або 21% розглянутих справ і матеріалів, вимоги заявників задоволено. Це на 2% менше порівняно з минулим звітним періодом (13 513 справ і матеріалів, або 23%).
У першому півріччі 2016 року апеляційні адміністративні суди розглянули 36 045 справ за апеляційними скаргами проти 57 955 – у першому півріччі 2015 року. З них у 7573 справах, або 21% розглянутих справ, рішення судів першої інстанції змінено чи скасовано. В аналогічному періоді минулого року такий показник становив 13 425 (23%) справ за апеляційними скаргами. Частина змінених чи скасованих рішень зменшилася на 2%.
У звітному періоді з 14 911 переглянутих рішень окружних адміністративних судів змінено чи скасовано 4571 судове рішення, або 31% переглянутих рішень. У першому півріччі 2015 року ці показники становили відповідно 27 593 та 6223 одиниці (23%). Частина змінених чи скасованих судових рішень окружних адміністративних судів збільшилася на 8%.
У розрізі окружних адміністративних судів ці дані відображено на гістограмі 6.
Гістограма 6
Динаміка кількості судових рішень
окружних адміністративних судів, змінених чи скасованих
в апеляційному порядку у першому півріччі 2015–2016 років
Як вбачається з гістограми 8, у звітному періоді порівняно з першим півріччям 2015 року частка змінених чи скасованих судових рішень збільшилася практично в усіх окружних адміністративних судах, за винятком Волинського окружного адміністративного суду.
У загальній кількості переглянутих в апеляційному порядку судових рішень найменше змінено чи скасовано судових рішень Волинського (20%), Запорізького (25%), Київського (27%) окружних адміністративних судів, Окружного адміністративного суду міста Києва, Полтавського, Івано-Франківського та Львівського (по 28%) окружних адміністративних судів.
Найбільша частина змінених чи скасованих судових рішень Чернівецького, Черкаського, Вінницького (по 38%), Житомирського, Хмельницького, Херсонського, Рівненського, Луганського та Дніпропетровського (по 36%) окружних адміністративних судів. Отже, в апеляційному порядку змінено чи скасовано кожне третє рішення цих судів.
Аналіз даних за видами оскаржуваного рішення показує, що апеляційні адміністративні суди переглянули 17 990 постанов місцевих адміністративних судів, або 83% загальної кількості переглянутих судових рішень, проти 44 748 (86%) та 3651 ухвалу (17%) проти 7144 (14%) – у першому півріччі 2015 року.
За результатами апеляційного перегляду постанов:
12 054 постанови, або 67% загальної кількості переглянутих постанов, залишено без змін. У першому півріччі 2015 року цей показник становив 34 249 постанов (77%);
5936 постанов (33%) змінено чи скасовано, у той час коли у першому півріччі 2015 року цей показник становив 10 499 постанов (23%).
За наслідками скасування постанов в апеляційному порядку
(5605 постанов) 4908 одиниць, або 88% загальної кількості таких постанов, скасовано з ухваленням нового рішення, проти 8134 постанов, або 88%, у першому півріччі 2015 року. Також скасовано 143 постанови (3%) із залишенням позовної заяви без розгляду та 554 (10%) постанови із закриттям провадження у справі. Порівняно з першим півріччям 2015 року частина скасованих постанов із залишенням позовної заяви без розгляду зменшилась на 2% (474 постанов, або 5%), а із закриттям провадження у справі збільшилась на 3% (604 постанов, або 7%).
У звітному періоді найбільша кількість переглянутих постанов –
4846, або 27%, спостерігається у податкових справах. Із них кожну четверту постанову змінено чи скасовано (1304). У першому півріччі 2015 року такий показник відповідав 12 009 постановам. Із них змінено чи скасовано кожну п’яту постанову.
У соціальних справах переглянуто 4308 постанов, або 24%. Із них кожну третю постанову змінено чи скасовано (1536). У першому півріччі 2015 року такий показник відповідав 21 359 постановам (48%) та з них кожне четверте рішення змінено чи скасовано.
У першому півріччі 2016 року апеляційні адміністративні суди переглянули 1647 постанов з приводу реалізації державної політики у сфері економіки, з яких змінено чи скасовано 479 постанов, з приводу забезпечення громадського порядку та безпеки, національної оборони України – відповідно 818 та 280. Також цими судами переглянуто 1580 постанов зі спорів з відносин публічної служби, з яких змінено чи скасовано 533 постанови, 1267 постанов у справах зі спорів з приводу реалізації публічної фінансової політики, з яких змінено чи скасовано 420 одиниць та 819 постанов у справах з приводу забезпечення юстиції, з яких змінено чи скасовано 302.
У цих справах змінено чи скасовано майже кожну третю постанову.
Цей звітний період порівняно з першим півріччям 2015 року характеризується зменшенням на 1% частки справ, у яких змінено чи скасовано постанови у всіх категоріях справ.
За результатами перегляду ухвал місцевих адміністративних судів:
2014 ухвал, або 55% загальної кількості переглянутих ухвал, залишено без змін проти 4218 (59%) – у першому півріччі 2015 року;
1637 ухвал, або 45% загальної кількості переглянутих ухвал, змінено чи скасовано проти 2926 ухвал, або 41%, у першому півріччі 2015 року.
Статистичні дані свідчать, що суди апеляційної інстанції змінили або скасували кожну другу ухвалу суду першої інстанції.
У загальній кількості ухвал, переглянутих в апеляційному порядку:
911 ухвал, або 25%, про залишення позовної заяви без розгляду. Із них 486 ухвали, або 53%, змінено чи скасовано;
474 ухвали (13%) про повернення позовної заяви, з яких скасовано
280 ухвал (59%);
298 ухвал (8%) про відмову у відкритті провадження у справі. Із них змінено чи скасовано 114 ухвал (38%);
376 ухвал (10%) про закриття провадження у справі. Із них змінено чи скасовано 169 ухвал (45%);
1592 ухвали (44%) з інших процесуальних питань. Із них змінено чи скасовано 588 ухвал (37%).
У зв’язку з нововиявленими обставинами на розгляді апеляційних адміністративних судів перебувало 152 заяви. Розглянуто 108 заяв, або 71% заяв, що перебували на розгляді. Із них задоволено 8 заяв та скасовано
7 постанов та 1 ухвалу.
Станом на 1 липня 2016 року не розглянуто 44 заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, або 29% заяв, що перебували на розгляді.
Аналіз статистичних даних показав, що у першому півріччі 2016 року, як і в попередніх звітних періодах, спостерігається зменшення надходження справ і матеріалів до адміністративних судів усіх інстанцій. Також продовжує зменшуватися кількість справ, предметно підсудних місцевим загальним судам як адміністративним судам. Водночас навантаження на суддів окремих окружних адміністративних судів є надмірним. З-поміж судів усіх інстанцій найбільше навантаження з розрахунку на одного суддю, як і раніше, спостерігається у Вищому адміністративному суді України.
У звітному періоді в більшості окружних адміністративних судів погіршилися показники оперативності розгляду судами адміністративних справ. Основним чинником, що вплинув на цей показник, є закінчення повноважень у третини суддів окружних адміністративних судів.
У першому півріччі 2016 року дещо збільшилася питома вага справ, переглянутих в апеляційному чи касаційному порядку, в яких судами змінено чи скасовано судові рішення.
Однією з причин збільшення кількості скасованих судових рішень апеляційними адміністративними судами та Вищим адміністративним судом України є формування практики Верховним Судом України з розгляду окремих категорій справ, у тому числі відступлення від правових позицій, раніше викладених у висновках Верховного Суду України, щодо юрисдикції справ за позовами органів державної служби зайнятості, справ у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, справ, пов’язаних із функціонуванням системи гарантування вкладів фізичних осіб, про оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України, про усунення порушень, виявлених у ході перевірки органами державної фінансової інспекції підконтрольних установ, про стягнення бюджетного відшкодування податку на додану вартість тощо.
Для покращення цих результатів пропонується продовжити моніторинг за своєчасністю розгляду справ, обґрунтованістю причин відкладення судових засідань, продовжити роботу з підвищення професійного рівня суддів і працівників апарату судів шляхом проведення семінарських занять з вивчення змін у чинному законодавстві, новел судової практики, підвищення вимог до своєчасного та якісного виготовлення судових рішень.
Аналіз
судової практики у справах за позовами осіб, призначених на посади поліцейських у порядку пункту 9 Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію», щодо оскарження звільнення їх з посади за результатами атестування
На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду України на 2016 рік відділом узагальнення судової практики здійснено аналіз судової практики у справах за позовами осіб, призначених на посади поліцейських у порядку пункту 9 Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію», щодо оскарження звільнення їх з посади за результатами атестування.
Відповідно до наказу Національної поліції України від 26 листопада 2015 року № 116 «Про проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України» було проведено атестування поліцейських апарату Національної поліції України. Аналогічні заходи щодо атестування були проведенні щодо поліцейських територіальних органів поліції. До адміністративних судів надійшли численні позови поліцейських щодо оскарження результатів цього атестування, в яких позивачі заявляють вимоги про 1) визнання протиправним рішення органу поліції в частині включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, та/або 2) визнання протиправними дій органу поліції щодо проведення атестування позивача, та/або 3) визнання протиправним та скасувати рішення (висновку) атестаційної комісії щодо невідповідності позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність, та/або 4) визнання протиправним та скасувати рішення апеляційної атестаційної комісії про відхилення скарги на рішення (висновок) атестаційної комісії, та 5) визнання протиправним та скасувати наказу органу поліції в частині звільнення позивача зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону, та 6) поновлення позивача на посаді, та 7) стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Застосування норм матеріального права
1. Підстави атестування поліцейських
2. Поширення на атестування поліцейських тих умов, що передбачені Законом України «Про професійний розвиток працівників»
3. Рішення керівника органу поліції про атестування конкретного поліцейського як процедурна передумова атестування
4. Право атестованого вимагати в суді скасування рішення (висновку) атестаційної комісії
5. Належний відповідач за вимогою про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії
6. Повноважність атестаційної комісії
7. Належний спосіб судового захисту у випадку, коли на рішення атестаційної комісії було подано скаргу до апеляційної атестаційної комісії, яка за результатами апеляційної процедури прийняла рішення про відхилення цієї скарги
Застосування норм процесуального права
8. Юрисдикційна належність позовної вимоги про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії
9. Строк звернення до суду з позовом
9.1 Момент початку перебігу строку звернення з позовом про визнання протиправними дій органу поліції із включення особи до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.
9.2. Момент початку перебігу строку звернення до суду із вимогою про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії у разі, якщо до звернення до суду була використана апеляційна процедура в апеляційній атестаційній комісії
9.3. Момент початку перебігу строку звернення до суду з позовом про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії у разі, якщо до звернення до суду була використана апеляційна процедура в апеляційній атестаційній комісії і при цьому атестована особа отримала за результатами тестування менше 60 балів
10. Судовий контроль за обґрунтованістю рішення (висновку) атестаційної комісії.
10.1. Обов’язок атестаційної комісії мотивувати своє рішення та право суду контролювати виконання цього обов’язку
10.2. Необґрунтованість рішення (висновку) атестаційної комісії, спричинена недоведеністю атестаційною комісією обставин, що мають значення у справі.
10.3. Необґрунтованість рішення (висновку) атестаційної комісії, спричинена неповним з’ясуванням атестаційною комісією обставин справи.
10.4. Необґрунтованість рішення (висновку) атестаційної комісії, спричинена невідповідністю обставин, які вважаються встановленими, доказам у справі.
10.5. Обов’язок атестаційної комісії оцінювати докази у їх сукупності та ґрунтувати свої висновки на достовірних доказах
11. Забезпечення позову.
12. Зупинення провадження у справі до вирішення іншої адміністративної справи про оскарження Інструкції:
Висновки
1. Положення статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, не суперечать положенням Закону, а тому поширюються на відносини із атестування поліцейських.
2. Положення частини другої статті 57 Закону необхідно розуміти таким чином, що закріплений у ньому перелік підстав атестування поліцейських є вичерпним. Положення частини четвертої статті 57 Закону про те, що рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами, у взаємозв’язку із положенням частини другої статті 57 Закону необхідно розуміти таким чином, що у відповідному наказі керівника органу поліції щодо заходів із підготовки та проведення атестування має бути зазначено: ім’я поліцейського (перелік імен поліцейських), які підлягають атестуванню; необхідність та підстава атестування щодо кожного поліцейського, який включений до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.
3. Аналіз положення пункту 28 розділу IV Інструкції засвідчує, що рішення (висновок) атестаційної комісії про те, що поліцейський не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, є безумовною підставою для звільнення такого поліцейського. Із наведеного випливає, що рішення (висновок) атестаційної комісії впливає на права атестованого, відтак, може бути предметом оскарження до суду. Так само може бути предметом оскарження до суду наказ керівника органу поліції про звільнення поліцейського, оскільки такий наказ є формою виконання відповідного рішення (висновку) атестаційної комісії.
4. За змістом частини першої статті 13 та частини першої статті 63 Закону поліцейський перебуває у службових відносинах із державою в особі центрального органу управління поліцією (територіального органу поліції), а тому належним відповідачем за позовною вимогою про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії є відповідний орган поліції, керівником якого така комісія створена.
5. Затвердження персонального складу атестаційної комісії без погодження із Національною поліцією України, є порушенням підпункту 2 пункту 2 розділу ІІ Інструкції, а, відтак, − підставою для визнання такого складу атестаційної комісії неповноважним. Відповідно, наведена обставина слугує однією із підстав для скасування наказу про звільнення зі служби в поліції.
6. Відповідно до пункту 12 розділу VI Інструкції апеляційна атестаційна комісія приймає рішення про відхилення скарги поліцейського або скасовує висновок відповідної атестаційної комісії та приймає новий висновок. Із наведеного положення випливає, що рішення апеляційної атестаційної комісії про відхилення скарги не містить приписів та вказівок, виконання яких вимагає вчинення певних дій керівником органу поліції. Рішенням атестаційної комісії, яке зобов'язує керівника звільнити позивача зі служби є саме висновок атестаційної комісії. Відповідно оскарження позивачем та скасування судом рішення апеляційної атестаційної комісії про відхилення скарги не призведе до захисту позивача від незаконного звільнення. Отже, від позивача не вимагається подавати позовну вимогу про скасування рішення апеляційної атестаційної комісії про відхилення скарги; наказ про звільнення зі служби в поліції може бути скасованим незалежно від того, чи залишається чинним згадане рішення апеляційної атестаційної комісії.
7. Відмова у відкритті провадження за позовною заявою про оскарження рішення (висновку) атестаційної комісії на тій підставі, що таке рішення не впливає на права позивача, є порушенням права особи на доступ до суду, оскільки ґрунтується на помилковому розширювальному тлумаченні пункту 1 частини першої статті 157 КАС України. Те, що оскаржене рішення не впливає на права позивача є підставою для відмови у задоволенні позову, проте не є підставою для відмови у відкритті провадження.
8. Положення частини третьої статті 99 КАС України про те, що строк звернення до суду обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, у наведеній категорії справ необхідно тлумачити таким чином, що:
- моментом початку перебігу строку звернення до суду з вимогою про визнання протиправними дій із включення особи до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, є дата ознайомлення такої особи із цим списком;
- якщо поліцейський подав скаргу до апеляційної атестаційної комісії, то перебіг строку звернення до суду слід відраховувати від дня, коли він був ознайомлений з рішенням апеляційної атестаційної комісії, прийнятим за результатами розгляду його скарги;
- строк звернення до суду з позовом про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії у разі, якщо до звернення до суду була використана апеляційна процедура в апеляційній атестаційній комісії і при цьому атестована особа отримала за результатами тестування менше 60 балів, починає перебіг з моменту ознайомлення особи із рішенням (висновком) атестаційної комісії.
9. Зважаючи на пункт 3 частини третьої статті 2 КАС України, відповідно до якого у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, суд у наведеній категорії справ має право і зобов’язаний перевірити обґрунтованість оскарженого рішення (висновку) атестаційної комісії.
Це узгоджується із передбаченим пунктом першим статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією» тобто, судом що має достатні та ефективні повноваження щодо: повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів; встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення; належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті (п. 70 рішення Європейського суду з прав людини від 28 червня 1990 року у справі Обермейєр проти Австрії (CASE OF OBERMEIER v. AUSTRIA); п. 155 рішення Європейського суду з прав людини від 4 березня 2014 року у справі «Гранд Стівенс проти Італії» (CASE OF GRANDE STEVENS v. ITALY)).
При цьому, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейський суд з прав людини виробив позицію, за якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди мають проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об’єктивність та обґрунтованість є ключовим питання правового спору (п. 111 рішення від 31 липня 2008 року у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки» (CASE OF DRUŽSTEVNÍ ZÁLOŽNA PRIA AND OTHERS v. THE CZECH REPUBLIC); п. 157 рішення від 21 липня 2011 року у справі «Сігма радіо телеквіжн лтд. проти Кіпру» (CASE OF SIGMA RADIO TELEVISION LTD. v. CYPRUS); п. 44 рішення від 22 листопада 1995 року у справі «Брайєн проти Об’єднаного Королівства» (CASE OF BRYAN v. THE UNITED KINGDOM); п.п 156-157, 159 рішення від 21 липня 2011 року у справі «Сігма радіо телеквіжн лтд. проти Кіпру» (CASE OF SIGMA RADIO TELEVISION LTD. v. CYPRUS); п. 4 рішення Європейської комісії з прав людини щодо прийнятності від 8 березня 1994 року у справі «ISKCON та 8 інших проти Об’єднаного Королівства» (ISKCON and 8 Others against the United Kingdom); п. 47-56 рішенні від 2 грудня 2010 року у справі «Путтер проти Болгарії» (CASE OF PUTTER v. BULGARIA).
Необґрунтованим, а відтак, таким, що підлягає скасуванню, слід вважати рішення (висновок) атестаційної комісії у разі, коли:
- відповідач не надав суду доказів на підтвердження обставин, які у рішенні (висновку) атестаційної комісії вважаються встановленими. Зокрема, не надано відомостей, отриманих під час співбесіди із поліцейським, та відомостей із відкритих джерел, на які атестаційна комісія посилається як на докази низького рівня мотивації поліцейського щодо подальшої роботи, низького професійного рівня/потенціалу поліцейського, незнання ним законодавчої бази;
- рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту відповідності поліцейського вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді;
- негативна оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується із доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського. При цьому атестаційною комісією не наведено мотивів неврахування таких доказів.
- набрання поліцейським за результатами тестування кількості балів меншої за мінімально необхідний рівень, чи негативні результати тестування на поліграфі атестаційна комісія оцінювала без зважання на решту доказів;
- дані з мережі Інтернет щодо поліцейського були взяті атестаційною комісією до уваги не дивлячись на те, що їх достовірність не встановлена та не підтверджена відповідними доказами та висновками компетентних органів.
10. У справах про оскарження рішення (висновку) атестаційної комісії суд не має права вживати такий спосіб забезпечення позову, як заборона органу поліції видавати наказ про звільнення поліцейського, оскільки така заборона фактично спрямована на майбутнє та безпосередньо вирішує спір по суті.
11. Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Із наведеного положення випливає, що суд має право самостійно оцінити, чи відповідає підзаконний нормативний акт, що регулює спірні відносини, законові, який також поширює свою дію на ці відносини. Відповідно, суд у справах даної категорії не зобов’язаний очікувати поки в іншій адміністративній справі буде вирішено питання про законність Інструкції.
4. Висновки
Результати проведеного аналізу засвідчують достатньо неоднорідну судову практику щодо розгляду та вирішення справ, пов’язаних з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану.
Вважаємо, що для забезпечення однакового застосування як положень матеріального права, виражених Законом «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, затверджених Наказом Міністерства юстиції України, так і положень КАС України судам необхідно враховувати таке.
1. З огляду на положення статей 1, 3, 17 КАС України із урахуванням того, що орган державної реєстрації актів цивільного стану є державним органом – суб’єктом владних повноважень, уповноваженим здійснювати державну реєстрацію актів цивільного стану, яка має публічно-правову природу, спір щодо відмови органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи слід кваліфікувати як публічно-правовий спір, що відноситься до адміністративної юрисдикції.
Предметом спору щодо відмови органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи є власне рішення, дії чи бездіяльність відповідного органу, а не наявність в особи особистого немайнового права.
При розгляді справ, пов’язаних з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану неприпустимим є вихід адміністративного суду за межі публічно-правових аспектів справи і встановлення юридичних фактів, що мають значення для внесення змін до актових записів цивільного стану. Суд не уповноважений встановлювати достовірність обставин, засвідчених поданими документами, чи іншим способом встановлювати юридичні факти; такі справи відносяться до цивільної юрисдикції і вирішуються, зокрема, у порядку окремого провадження.
2. В аспекті предметної підсудності, відповідно до частини другої статті 18 КАС України справи розглядуваної категорії підсудні окружним адміністративним судам. Розгляд таких справ із застосуванням альтернативної підсудності (місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом), як це визначено частиною третьою статті 18 КАС України, суперечить правовій природі відповідача – державного органу, яким є орган державної реєстрації актів цивільного стану.
3. В аспекті територіальної підсудності до справ досліджуваної категорії слід застосовувати положення частини другої статті 19 КАС України, якою визначена альтернативна підсудність – за місцем проживання (перебування) позивача або за місцезнаходженням відповідача. При визначенні місцезнаходження відповідача слід брати до уваги, що належним відповідачем у справах досліджуваної категорії є орган державної реєстрації актів цивільного стану, уповноважений на розгляд відповідних заяв фізичних осіб частиною третьою статті 22 Закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та пунктом 2.1 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання. У переважній більшості випадків це орган державної реєстрації актів цивільного стану за місцем проживання позивача.
4. Належним позивачем у справах досліджуваної категорії є особа, наділена правом звернення до органу державної реєстрації актів цивільного стану із заявою щодо внесення виправлення чи зміни в актовий запис цивільного стану. Такі особи визначені частиною другою статті 22 Закону «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та пунктом 2.5 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання.
При визначенні належного позивача судам слід брати до уваги, що особа може звертатися щодо внесення змін в актовий запис, складений відносно цієї особи; при цьому самі зміни можуть стосуватися персональних даних іншої особи. Водночас особа, якій належать персональні дані, не може вимагати їх зміни в актових записах, складених відносно іншої особи, крім випадків, коли один із батьків, опікун чи піклувальник дитини, опікун недієздатної особи, представник органу опіки та піклування звертається з відповідною вимогою в інтересах та стосовно актового запису щодо особи, яка має право на подання такої заяви, однак внаслідок недієздатності (обмеженої, часткової чи неповної дієздатності) не може скористатися цим правом особисто.
Особливим є випадок звернення спадкоємця померлого щодо внесення змін до актового запису цивільного стану померлого. Внесення змін до актових записів цивільного стану, які відображають певні особисті немайнові права особи, після смерті особи не можуть здійснюватися на захист прав померлої особи. Спадкоємець померлої особи, звертаючись щодо внесення таких змін стосовно померлого, має на меті захист свої власних прав, свобод та інтересів.
При розгляді справ про внесення змін до актових записів щодо персональних даних батьків позивача необхідно брати до уваги і власне ставлення цих інших осіб до таких змін. Особливо обережно слід ставитися у таких випадках до зміни персональних даних померлих осіб, власна воля яких щодо цих питань не може бути встановлена.
5. Законодавство не передбачає можливості виступати позивачем у таких справах юридичним особам. Водночас необхідне законодавче уточнення щодо можливості звернення з вимогою про внесення змін до актових записів щодо померлої особи юридичної особи, яка є спадкоємцем за заповітом.
Судова практика засвідчує наявність неузгодженості положень законів «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців»; окремі положення останнього вимагають надання юридичній особі права звернення до органів державної реєстрації актів цивільного стану. Законодавець повинен усунути зазначену неузгодженість двох законодавчих актів.
6. Особливу групу складають справи, пов’язані з оскарженням відмови органів державної реєстрації цивільного стану внести зміни до актових записів цивільного стану щодо встановлення або зміни національності особи, щодо якої здійснено запис, або її батьків.
Судам слід враховувати, що чинним законодавством України не передбачено зазначення в актових записах цивільного стану та свідоцтвах про державну реєстрацію актів цивільного стану національності батьків дитини чи осіб, які вступають у шлюб. Тим самим забезпечується рівність усіх незалежно від національності чи етнічного походження, а також право особи вільно обирати та відновлювати національність. У зв’язку з цим слід визнати, що вимоги про встановлення (зміну) національності особи в актових записах цивільного стану не відносяться до юрисдикції адміністративних судів, а відповідні позовні заяви повинні повертатися позивачам без відкриття провадження у відповідних справах.
7. Необхідно звернути увагу судів на те, що не може братися до уваги Постанова Пленуму Верховного Суду України від 07.07.1995 № 12 «Про практику розгляду судами справ про встановлення неправильності запису в актах громадянського стану» як така, що не відповідає чинному законодавству України.
8. Непідсудність адміністративним судам справ, пов’язаних із встановленням (зміною) національності особи не виключає врахування при розгляді справ щодо спорів, пов’язаних з відмовою органів державної реєстрації актів цивільного стану у внесенні змін до актових записів цивільного стану, аргументів, пов’язаних з національними традиціями позивача, національна належність якого, заявлена ним, не оспорюється.
Загальний висновок
Проведений аналіз практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв’язку з виконанням рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація, засвідчив, що по окремих аспектах адміністративного судочинства у цій сфері, з одного боку, вже сформувались однакові правові позиції щодо вирішення даних спорів, а, з іншого, - в практиці суду мають місце різні підходи
З метою забезпечення однакового застосування адміністративними судами норм права при вирішенні спорів, які виникають у зв’язку з виконанням рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація, у дослідженні запропоновані шляхи усунення неоднакової судової практики щодо вирішення цієї категорії спорів.
Врахування адміністративними судами результатів цього дослідження у процесі вирішення спорів, які виникають у зв’язку з виконанням рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація, стане одним з важелів забезпечення реального виконання судових рішень. Адже, як зазначається у Рекомендаціях № 16 від 09.09.2003 р. Комітету міністрів Ради Європи державам-членам "Про виконання адміністративних рішень і судових рішень у галузі адміністративного права", які є обов'язковими для виконання Україною як членом Ради Європи, держави-члени повинні забезпечити виконання судових рішень адміністративними органами в межах розумного строку; вони мають вживати всіх необхідних заходів згідно з законом з метою надання цим рішенням повної сили; у разі, якщо адміністративний орган не виконує судового рішення, слід передбачити відповідну процедуру, що дозволятиме домагатися виконання такого рішення, зокрема, за допомогою винесення судових заборон або накладення штрафів.
8) Правовий висновок
щодо повноваження голови суду здійснювати контроль за суддями під час виконання ними обов’язку з надсилання електронних копій судових рішень до Єдиного державного реєстру судових рішень
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 149 та частини п'ятої статті 150 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та з метою підвищення ефективності ведення Єдиного державного реєстру судових рішень згідно з вимогами Закону України «Про доступ до судових рішень» наказом Державної судової адміністрації України від 16 січня 2016 року № 9 затверджено Інструкцію з підготовки та надсилання, приймання та обробки, оприлюднення та зберігання електронних копій судових рішень в Єдиному державному реєстрі судових рішень (далі – Інструкція).
Відповідно до пункту 1 розділу ІІІ Інструкції електронна копія судового рішення (тип документа: "Ухвала", "Окрема Ухвала", "Рішення", "Вирок", "Постанова", "Судовий наказ"), а також електронний документ з типом "Окрема думка судді" переводиться суддею в стан "Оригінал", засвідчується електронним цифровим підписом судді та надсилається до Єдиного державного реєстру судових рішень (далі – ЄДРСР) згідно з вимогами Інструкції користувача автоматизованої системи документообігу суду.
При цьому пунктом 10 розділу ІІІ Інструкції передбачено, що контроль за надсиланням судом електронних копій судових рішень до ЄДРСР здійснює голова суду або особа, що тимчасового виконує його обов’язки, та несе персональну відповідальність, встановлену законом. Положення цього пункту є аналогічними змісту пункту 16 Порядку ведення Єдиного державного реєстру судових рішень (далі – Порядок), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2006 року № 740 на виконання частини четвертої статті 3 Закону України «Про доступ до судових рішень».
Разом із тим аналіз положень статей 24, 29, 34, 41 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (далі – Закон про судоустрій і статус суддів) дозволяє стверджувати, що вони безпосередньо не передбачають повноваження голів судів загальної юрисдикції здійснювати контроль за суддями відповідних судів при надсиланні ними судових рішень до ЄДРСР.
У зв’язку з цим виникає питання щодо наявності у голови суду загальної юрисдикції повноваження здійснювати контроль за суддями відповідного суду при надсиланні ними судових рішень до ЄДРСР.
Для відповіді на поставлене питання передусім треба взяти до уваги, що відповідно до розділу ІІ Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 2 квітня 2015 року № 25, автоматизована система документообігу суду забезпечує автоматизацію технологічних процесів обробки інформації в суді, у тому числі відправку оригіналів електронних судових рішень до ЄДРСР. Тобто відправка оригіналів електронних судових рішень до ЄДРСР є елементом (підсистемою) функціонування автоматизованої системи документообігу суду.
У свою чергу частини перша, третя статті 152 Закону про судоустрій і статус суддів передбачають, що: організаційне забезпечення роботи суду здійснює його апарат, який очолює керівник апарату; керівник апарату суду несе персональну відповідальність за належне організаційне забезпечення суду, суддів та судового процесу, функціонування автоматизованої системи документообігу. Це означає, що забезпечення функціонування автоматизованої системи документообігу суду є складовою виконання функції з організаційного забезпечення роботи суду.
Нарешті, відповідно частин першої, третьої статті 124 Закону про судоустрій і статус суддів для вирішення питань внутрішньої діяльності судів в Україні діє суддівське самоврядування − самостійне колективне вирішення зазначених питань суддями; до питань внутрішньої діяльності судів належать, зокрема, питання організаційного забезпечення судів та діяльності суддів.
Із наведених положень випливає, що відправка оригіналів електронних судових рішень до ЄДРСР є елементом внутрішньої діяльності судів, вирішення питань щодо якої належить до відання органів суддівського самоврядування.
Водночас відповідно до пункту 8 частини першої статті 149 Закону про судоустрій і статус суддів організація забезпечення функціонування автоматизованої системи документообігу суду віднесена до повноважень Державної судової адміністрації України (далі – ДСА України). Однак, на нашу думку, наведене положення не свідчить про право Державної судової адміністрації контролювати дії (бездіяльність) суддів в автоматизованій системі документообігу суду. Це положення дозволяє стверджувати про наявність у ДСА України права здійснювати не організацію функціонування, а організацію забезпечення функціонування згаданої системи. Тобто ДСА України створює умови для роботи суб’єктів (у тому числі суддів), які беруть участь у функціонуванні системи, проте не здійснює керівництва цими суб’єктами, у межах якого і можливий контроль за їхньою роботою.
Отже, контроль за відправкою оригіналів електронних судових рішень до ЄДРСР належить до відання органів суддівського самоврядування.
Відповідно до частин першої, другої статті 125 Закону про судоустрій і статус суддів організаційними формами суддівського самоврядування є збори суддів, Рада суддів України, з'їзд суддів України; суддівське самоврядування в Україні здійснюється через: 1) збори суддів місцевого суду, апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду, Верховного Суду України; 2) Раду суддів України; 3) з'їзд суддів України.
Згідно з частиною першою статті 126 Закону про судоустрій і статус суддів збори суддів − зібрання суддів відповідного суду, на якому вони обговорюють питання внутрішньої діяльності цього суду та приймають колективні рішення з обговорюваних питань. Із наведеного положення випливає, що контроль за відправкою суддями оригіналів електронних судових рішень із конкретного суду до ЄДРСР належить до відання зборів суддів цього суду.
При цьому варто звернути увагу на таку засаду організації вітчизняного судівництва, як єдиність статусу суддів (частина четверта статті 17 Закону про судоустрій і статус суддів). Ця засада, зокрема, означає, що при реалізації певної функції жоден із суддів не може мати більше повноважень, ніж решта суддів. Так, при вирішенні питань внутрішньої організації суду кожен суддя має рівні права; ці питання вирішуються суддями колегіально, а не головою суду одноособово. Отже, голова суду не має і не може мати певних виняткових, відсутніх у інших суддів певного конкретного суду, повноважень щодо участі у здійсненні контролю за відправкою суддями оригіналів електронних судових рішень до ЄДРСР.
Крім того, чинною редакцією статті 4 Закону про судоустрій і статус суддів встановлено, що судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України. Зазначеній нормі кореспондують положення статей 24, 29, 34, 41 наведеного Закону в частині щодо здійснення головами судів загальної юрисдикції інших повноважень, визначених законом. З наведеного випливає, що статус судді, у тому числі коло його повноважень, які він має, займаючи адміністративну посаду в суді, визначаються виключно на законодавчому рівні. З огляду на це покладення нормами підзаконних актів (пункт 16 Порядку та пункт 10 розділу ІІІ Інструкції) на голову суду додаткової та законодавчо не передбаченої функції контролю за надсиланням судом електронних копій судових рішень до ЄДРСР не відповідає приписам статті 4 Закону про судоустрій і статус суддів. Тому, поступаючись в юридичній силі нормам законодавчого акта відповідно до існуючої ієрархії нормативно-правових актів, ці норми застосовуватися не можуть.
Аналіз законодавства дозволяє стверджувати, що збори суддів мають достатньо повноважень для реагування на порушення суддею порядку відправки оригіналів електронних судових рішень до ЄДРСР.
Передусім відповідно до пункту 1 частини п’ятої статті 126 Закону про судоустрій і статус суддів збори суддів за результатами обговорення певного питання щодо внутрішньої діяльності суду чи роботи конкретного судді мають право прийняти рішення, що є обов’язковим для суддів. Тобто збори суддів своїм рішенням можуть зобов’язати суддю усунути порушення, допущені ним при виконанні правових положень щодо відправки оригіналів електронних судових рішень до ЄДРСР.
По-друге, відповідно до пункту «в» частини першої статті 92 Закону про судоустрій і статус суддів умисне або внаслідок недбалості порушення засад гласності і відкритості судового процесу є підставою дисциплінарної відповідальності судді. Згідно з частиною другою статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України одним з елементів гласності і відкритості судового процесу є право кожного на ознайомлення в установленому законодавством порядку із судовими рішеннями у будь-якій розглянутій у відкритому судовому засіданні справі, які набрали законної сили. Такий порядок ознайомлення визначено Законом України «Про доступ до судових рішень», за яким, зокрема: для доступу до судових рішень судів загальної юрисдикції ДСА України забезпечує ведення ЄДРСР; суд загальної юрисдикції вносить до ЄДРСР всі судові рішення і окремі думки суддів, викладені у письмовій формі, не пізніше наступного дня після їх ухвалення або виготовлення повного тексту (частини перша, третя статті 3). При цьому право на звернення зі скаргою (заявою) щодо поведінки судді, яка може мати наслідком дисциплінарну відповідальність судді, має будь-яка особа. Із наведених положень випливає, що збори суддів мають право ініціювати дисциплінарну відповідальність судді, який умисно або внаслідок недбалості порушив порядок відправки оригіналів електронних судових рішень до ЄДРСР.
При цьому варто зазначити, що голова суду не має такого права. За позицією Ради суддів України звернення голови суду до дисциплінарного органу з поданням про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності за власною ініціативою, а не на виконання відповідного рішення зборів суддів, суперечитиме статті 13 Кодексу суддівської етики у редакції, затвердженій XI черговим з'їздом суддів України 22 лютого 2013 року (Коментар до Кодексу суддівської етики, затверджений рішенням Ради суддів України від 4 лютого 2016 року № 1). Відповідно до статті 13 цього Кодексу суддя, що перебуває на адміністративній посаді в суді, повинен утримуватися від поведінки, дій або висловлювань, які можуть призвести до виникнення сумнівів у єдиному статусі суддів і в те, що професійні судді здійснюють колективне вирішення питань організації роботи суду.
По-третє, відповідно до частини шостої статті 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачається адміністративна відповідальність за ненадання доступу до судового рішення або матеріалів справи за заявою особи, а також інше порушення Закону України «Про доступ до судових рішень». Протокол про це адміністративне правопорушення мають право складати уповноважені особи секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (пункт 8-1 частини першої статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення). Таким чином, збори суддів мають право ініціювати перед Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини питання про притягнення судді до адміністративної відповідальності за порушення Закону України «Про доступ до судових рішень», вчинене шляхом порушення порядку відправки оригіналів електронних судових рішень до ЄДРСР.
Отже, голова суду загальної юрисдикції не уповноважений здійснювати контроль за суддями відповідного суду під час виконання ними обов’язку з надсилання електронних копій судових рішень до ЄДРСР. Такий контроль повинні здійснювати збори суддів відповідного суду. При цьому збори суддів за результатами контрольних заходів мають право: зобов’язати відповідного суддю усунути порушення закону, допущене ним при надсиланні судових рішень до ЄДРСР; ініціювати питання про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності; ініціювати питання про притягнення судді до адміністративної відповідальності.
[1] Довідково: у першому півріччі 2015 року до апеляційних адміністративних судів надійшло 86 позовних заяв та 122 заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами.
_03_03.png)
